农村集体经济组织是什么，国家要为之立法？

树少

根据中国经济网报道：农村集体经济组织法草案于12月27日提请十三届全国人大常委会审议。草案共八章，依次为总则、成员、登记合并与分立、组织机构、财产管理和收益分配、扶持措施、争议的解决和法律责任、附则，共六十八条。


提起“农村集体经济组织”，很多人还很陌生。其实它很早就存在。  
农村集体经济组织产生于20世纪50年代初的农业合作化运动，是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。
为适应改革开放以来我国农村经济社会发生巨大变化的现实需要，民法典第九十六条、第九十九条等将农村集体经济组织规定为特别法人。  
集体经济组织这个概念可能对于浙江、江苏、广东农民朋友来说已经很熟悉了，但是其他地方的人更熟悉的还是村民委员会，简称“村委会”。他们两者之间有联系和区别。一般来说：
(一）主要职能  农村集体经济组织，在我国是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的组织，其职责主要是组织本集体成员参加生产活动，利用本经济组织的生产资料、生产工具等从事营利性活动。 村民委员会，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承担了农村基层社会政治与管理的职能。   
（二）人员构成  农村集体经济组织成员一般由所在行政村或自然村的所有村民构成，包括已出嫁但户口未迁出的“外嫁女”、户口迁出原村且已嫁入本村集体经济组织的“丧偶女”等。  村民委员会一般由所在行政村的十八周岁以上有选举权的村民选举产生，村民委员会成员为本村村民。
可能还是很多人觉得陌生，但谈起在农村是否享有宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产股权等等，都与之紧密相联系。


其实，村一级范围内，既存在村民委员会组织，也存在集体经济组织，二者一个是基层的群众自治组织，另一个是农业生产经营组织，并没有行政关系上的隶属关系，并行不悖。  
我国现行法律规定对于农村集体资产的经营管理职能，分别赋予了村民委员会和集体经济组织，二者都有对集体资产经营、管理和保值增值的职能，存在职能交叉。  
虽然《民法典》明确了集体经济组织和村民委员在履行职能方面的顺位关系，但在法律规定都赋予二者集体资产的经营管理职能的背景下，并没有冲突解决机制。  
事实上，我国各地虽然都成立了集体经济组织，但其功能被虚化弱化，村委会代替集体经济组织“一个班子，两套牌子”的情形十分普遍。   
除了存在以上问题之外，与我们发生紧密联系的还有以下问题：  
全国人大宪法和法律委员会委员、中国社会科学院学部委员孙宪忠指出：目前，我国约一半居民人口是农村居民，他们生活在农村集体经济组织之中，享有权利，承担义务。长期以来，实践中侵害集体成员权的现象时有发生，主要体现为对“外嫁女”“入赘男”“在校大学生”“服役人员”“服刑人员”等特殊群体的利益侵害。  
由于集体成员资格已经相对固化，在一些地区，“外嫁女”“入赘男”等均被排除在集体成员范围之外，由此也导致出现了一个极端现象，部分“外嫁女”“入赘男”的集体成员资格被原组织剥夺但新组织又对其不予接纳，出现了“两头空”的现象，导致其权益遭受严重损害。
又如，对于“在校大学生”特殊人群，有些地方规定其户籍迁出以后就不享有集体成员资格，有些地方规定其在城市谋得稳定工作后就丧失集体成员资格。
  另一个不容忽视的现实难题是，立法缺失导致确认农村集体成员资格诉讼无法可依。近些年来，我国民事诉讼中出现了一种特殊的类型，即“确认村民资格”之诉。“这种诉讼普遍发生在城郊，其实是‘确认农村集体经济组织成员资格’之诉，其特征就是农村居民主张的并不是在农村居住的户口问题，而是集体成员资格所体现的财产分配权。但由于我国还没有这方面的专门法律，目前人民法院对这些诉讼尚无法作出清晰明确的裁判。


目前，我国既没有农村集体经济组织的专门立法，也没有集体成员权利的相关法律规定。实践中，农村集体经济组织该怎么组建、怎么运作？成员如何发挥作用？组织内部建立哪些治理结构？诸多问题都存在法律空白。
农村集体经济组织立法具有基本立法的意义，关系到亿万农民的切身利益。尤其是现在我国正在大力推进乡村振兴战略，更是离不开农村集体经济组织发挥具体组织、领导和推动的作用。制定农村集体经济组织法十分必要且刻不容缓。  
-----亟需要通过农村集体经济组织立法对农村集体经济组织的性质、职能和地位等进行明确。
-----亟需通过农村集体经济组织立法进一步健全农村集体经济组织的运行机制和相关扶持政策，在稳定家庭承包经营的基础上，毫不动摇地发挥农村集体经济组织统的功能，重点解决一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，从而激活其组织带动成员开发利用集体资源资产的作用，实现集体资产保值增值。
-----亟需通过农村集体经济组织立法保障农村集体经济组织的独立性和自主权，依法推动健全内部运行机制，避免集体经济被少数干部控制，以充分发挥其在乡村治理中的功能和作用。  
-----亟需通过农村集体经济组织立法健全农村集体资产监管和收益分配制度，推动构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，为发展壮大新型农村集体经济、实现农民农村共同富裕提供坚实的组织保障。
近年来，一些农村集体经济较为发达的省份在推动地方农村集体经济组织立法方面进行了有益探索，为法律制定提供了良好的实践基础。
从政策类型和内容看，主要包括两大类：  
一是农村集体资产管理条例、办法。如《浙江省农村集体资产管理条例》《河南省农村集体资产监督管理办法（试行）》，为规范管理农村集体资产提供了政策依据。
二是农村集体经济组织条例。《黑龙江省农村集体经济组织条例》，《四川省农村集体经济组织条例》，这些为农村集体经济组织的建立运行提供了法治保障。
经了解，草案包含了以下内容，主要对农村集体经济组织的法人地位、经营范围、成员管理、运行机制、收益分配、扶持政策等作出规范。  
1、草案明确农村集体经济组织可以依法出资设立公司、农民专业合作社等从事经营活动，避免农村集体经济组织承担超出其承受能力的市场风险而导致破产。
2、草案规定了成员的确认及其权利义务。成员的权利包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等经济权利，以及参与管理、监督的权利等。  
3、草案对农村集体经济组织的设立、合并、分立等事项作出原则规定，规范了农村集体经济组织的组织机构，明确对集体财产依法实行分别管理。此外草案还规定了扶持措施，明确了争议的解决办法和法律责任等。  草案以全国人大会议讨论通过为准，让我们拭目以待。

霸王燕

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